عملکرد تسهیلات اشتغالزایی و طرح‌های حمایتی دولت در بوته نقد

نویسنده: عارف بانوئی ـ کارشناس ارشد بازرگانی بین‌الملل (کارشناس تنظیم بازار اداره صمت)

رشد اقتصادی کشورها به طور عمده به سه منبع افزایش بهره‌وری، انباشت سرمایه و کارآفرینی نسبت داده می‌شود و هر سه عامل به طور عمده متکی به تامین منابع مالی هستند. با این وجود، در کشورهای در حال توسعه عدم دسترسی به منابع مالی لازم یکی از مهمترین موانع کارآفرینی و سرمایه‌گذاری است و سیاست‌های حمایتی دولت و اعطای تسهیلات به کارآفرینان (کارفرمایان و خویش‌فرمایان) یکی از روش‌های تامین منابع مالی برای رفع این مانع به حساب می‌آید. اما علی‌رغم اینکه سالانه ده‌ها هزار میلیارد تومان منابع مالی دولتی به منظور ایجاد اشتغال و سرمایه‌گذاری پرداخت می‌شود، عملکرد این تسهیلات نامناسب بوده و در عمل کمتر شاهد ایجاد مشاغل پایدار، کسب و کارهای بادوام و افزایش بهره‌وری و تولید ناخالص داخلی هستیم. دلیل عمده این ناکارآمدی، تمرکز دولت‌ها بر ایجاد اشتغال و کاهش نرخ بیکاری است. کاهش نرخ بیکاری و افزایش اشتغال یکی از سیاست‌های عمده دولت‌ها در دهه‌های گذشته بوده است که صرفا یک سیاست اقتصادی نبوده، بلکه با اهداف سیاسی و تبلیغاتی نیز عجین شده است. در حالی که از نظر اقتصادی مهمترین شاخص ارزیابی تخصیص منابع مالی، تبدیل آن به سرمایه‌گذاری مولد و افزایش بهره‌وری است؛ بدین معنی که آنچه که می‌بایست هدف طرح‌های حمایتی ـ تسهیلاتی دولت باشد، همان افزایش بهره‌وری و افزایش سرمایه‌گذاری مولد است. با این وجود شواهد حاکی از آن است که بخش قابل توجهی از تسهیلات خرد معطوف به اشتغالزائی منجر به سرمایه‌گذاری مولد، افزایش بهره‌وری و حتی اشتغال پایدار نمی‌شود.

با بررسی انواع تسهیلات دولتی در ایران و نگاهی به بخشنامه‌های مربوط به این طرح‌ها از یک طرف و توجه به ساختارها و رویه‌های اعطای تسهیلات از طرف دیگر، می‌توان دریافت که این طرح‌ها هم در هدف‌گذاری و هم در اجرا و ارزیابی در مسیر نادرستی قرار دارند و نگاه حاکم بر این طرح‌ها هم با اهداف کلان اقتصادی کشور و هم با توصیه‌ها و الزامات اقتصادی و نیز با تجربیات کشورهای رو به رشد متفاوت و بعضا مغایر است. برخی از مهمترین دلایل ناکارآمدی طرح‌های حمایتی مذکور و مشکلات و راه‌حل‌های ضمنی مربوطه به شرح ذیل است:

١ـ تعریف نامناسب از شغل و کارآفرینی: نگاه غالب در سیاست‌های اشتغالزائی دولت این است که افراد با دریافت مجوز، تامین مالی و خرید ملزومات، راه‌اندازی کسب و کار و ایجاد اشتغال، کارآفرین به حساب می‌آیند.

سیستم ارزیابی عملکرد که در هر سیستمی به طور ایده‌آل دیدگاه حاکم بر آن سیستم را نشان می‌دهد، گواه این است که هدف طرح‌های حمایتی دولت، ایجاد اشتغال است و نه افزایش تولید ناخالص داخلی و یا افزایش بهره‌وری. نگاهی به فرآیند ارزیابی طرح‌هایی که از تسهیلات دولتی بهره‌مند شده‌اند نشان می‌دهد که بازرسی و راستی‌آزمایی این طرح‌ها صرفا شامل اخذ مدارکی دال بر اشتغال (معمولا فهرست بیمه‌شدگان) و مدارک مربوط به خرید و نصب ماشین‌آلات و تجهزات (فاکتور، پروفورما و …) است که نشانه تاکید بر اشتغال و هزینه کردن تسهیلات در محل اعلام شده است. در صورتی که معیار اصلی ایجاد کسب و کار مولد و کارآفرینی ـ پاسخ‌گویی به نیازهای بازار، تولید محصول (یا خدمت) و ایجاد درآمد پایدار از محل تولید برای مدتی معین می‌باشد. در حالی که در سیاست‌های اعطای تسهیلات خرد باید بر تولید (و درآمد) و بهره‌وری تکیه شود و نه اشتغال و خرید دستگاه‌های تعهد شده. این نقطه اتکاء نادرست، در سطح مشاغل خرد باعث فراهم کردن مدارک صوری و بعضا اجاره تجهیزات و دستگاه‌ها از طرف متقاضیان تسهیلات شده است تا بتوانند نمره قبولی را در راستی‌آزمایی طرح‌ها ـ یعنی ایجاد اشتغال و هزینه در محل تعهد شده ـ به‌دست آورند و اصل تسهیلات دریافتی در محل دیگری هزینه می‌شود. به‌عنوان نمونه بخشی از کارگاه‌های متقاضی تسهیلات، اشتغال موجود خود را کمتر از واقع اعلام می‌نمایند تا پس از دریافت تسهیلات ملزم به استخدام نیروی جدید نباشند و یا برخی کارگاه‌های خیاطی با اجاره نمودن چرخ، اتو، میزکار و غیره به صورت نمایشی کارگاه‌های خود را مجهز می‌کنند.

2ـ تعریف نامناسب از مهارت‌های اداره کسب و کار: پیش‌فرض غالب در بخش‌نامه‌ها و فرآیند اعطای تسهیلات خرد این است که هر فردی که مهارت فنی‌وحرفه‌ای را با طی کردن دوره‌های آموزشی فنی‌وحرفه‌ای دریافت کرده باشد، توان اداره شغل یا کسب و کار خود را دارد و در نتیجه مجاز به دریافت مجوز مشاغل‌خانگی یا مجوز کسب و کار بوده و می‌تواند از تسهیلات دولتی برخوردار شود. در صورتی که اداره یک شغل یا کسب و کار مستلزم مهارت‌های فروش، بازاریابی، بازاریابی دیجیتال، مدیریت مالی و غیره است. بنابراین، مشاهدات میدانی نشان می‌دهد که بخشی از مشاغل ایجاد شده، صرفا به دلیل شرایط بازار، تولید کالایی که نیازی برای آن وجود ندارد، فروش نرفتن کالای تولیدی، عدم مدیریت سرمایه در گردش و … پس از مدتی دچار رکود و تعطیلی می‌گردند و تقاضای ابطال مجوز خود را دارند. به‌علاوه مشاهدات کارشناسان این حوزه نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از متقاضیان باوجود دریافت گواهی فنی و حرفه‌ای، حتی توانایی‌های فنی لازم برای تولید کالای با کیفیت و بازار پسند را ندارند.

٣ـ تورم بالا و نرخ بهره بالا در بازار آزاد: افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و خصوصا تورم بالا در بازار خودرو، طلا و ارز و نیز نرخ بهره بالای ٨٠ درصد در بازار آزاد منجر به سوق دادن سرمایه‌ها به بازارهای غیر مولد و افزایش انگیزه سوداگری می‌شود. در نتیجه مشاهدات میدانی نشان می‌دهد که بخشی از تسهیلات دریافت شده توسط متقاضیان مشاغل خرد به بازارهای فوق سرازیر می‌شود، چرا که انتظار این است که در طی دوره بازپرداخت (٣ تا ۵ سال) کالای خریداری شده ارزش چندین برابری پیدا کند. همچنین نرخ بهره بالا در برخی از بازارها (همانند نمایشگاه‌های خودرو، بازار موبایل و …) انگیزه سوداگری با پول را افزایش داده و برخی از دریافت‌کنندگان تسهیلات خرد با دریافت بهره‌ ماهیانه، درآمد لازم برای بازپرداخت اقساط وام و گذران معیشت را فراهم می‌نمایند. فقدان سیستم ارزیابی مناسب و تمرکز بر مدارک و مستندات معطوف به اشتغال (از طرف دستگاه‌ها) و خرید تجهیزات و ماشین‌آلات (از طرف بانک‌ها) از یک سو و پتانسل سودآوری بازار سرمایه از سوی دیگر، منجر به فرار تسهیلات به سوی آن بازارها شده است.

۴ـ فقدان دیدگاه کسب و کار یا کارآفرینی: راه‌اندازی کسب و کار جدید در هر اندازه و هر بازاری که باشد، علاوه بر مهارت‌های تکنیکی و بازاریابی، نیازمند مهارت‌های مدیریت کسب و کار و مهارت‌های ادراکی و ارتباطی است. این مهارت‌ها عمدتا از طریق تجربه‌ی کاری مرتبط به‌دست می‌آیند و در موفقیت و پایداری کسب و کار نقش اساسی را ایفا می‌کنند. در فرآیند اعطای تسهیلات خرد و بخشنامه‌های مرتبط تقریبا هیچ توجهی به این موضوع نشده است. در دستورالعمل اجرائی اعطای تسهیلات خرد (سال ١۴٠١) هیچ تاکیدی بر تجربیات و سوابق کاری نشده است و صرفا بر رتبه اعتباری و سوابق مالی فرد به‌عنوان شاخص‌های مهم تکیه شده است، در حالی‌ که در تسهیلات معطوف به سرمایه‌گذاری و ایجاد کسب و کار می‌بایست طرح کسب و کار مدون یا همان بیزنس پلانی که نشان‌دهنده درک صحیح متقاضی از بازار و صنعت مربوطه است و تجربیات عملی فرد به‌عنوان یکی از شروط عقد قرارداد درنظر گرفته شود و این شروط در بانک‌های تجاری دنیا امری عادی و جاریست. این نوع ارزیابی (ارزیابی پیشینی) خود نیازمند وجود کارشناسان متخصص بازار و صنعت در بخش دولتی و بخش بانکی است تا با شناخت مناسب از بازارها و پتانسیل‌ها، خلاء‌ها و نیازمندی‌های هر صنعت بتوانند برنامه کسب و کار هر متقاضی را بررسی و اهلیت فرد و توانمندی‌های کسب و کار وی را ارزیابی و درصد موفقیت آن را پیش‌بینی کنند؛ امری که به دلیل وظیفه محوری در دولت و بانک‌ها ـ در برابر تخصص محوری ـ پرورش نیافته است.

۵ـ پسینی بودن ارزیابی طرح‌ها: به دلیل تمرکز سیستم اعطای تسهیلات بر اشتغال‌زائی، سیستم ارزیابی طرح‌ها غالبا پسینی است. به این معنی که با دارا بودن حداقل شرایط (مکان، مجوز) فرد تسهیلات را دریافت می‌کند و سپس بر اساس تعداد اشتغال تعهد شده و اشتغال محقق شده طرح وی ارزیابی می‌گردد. هنگامی که هدف اشتغال‌زائی تعریف شود، خرید ماشین‌آلات و تجهیز کارگاه یا کسب و کار به‌عنوان مقدمه اشتغال تعریف خواهد شد. در صورتی که اگر نگاه معطوف به تولید، بهره‌وری و ایجاد درآمد باشد آنگاه توانائی‌ها، مهارت‌ها و شایستگی‌ها (شامل تکنولوژی و ماشین‌آلات) به عنوان مقدمات تولید و درآمد مطرح خواهند شد و در نتیجه ارزیابی پیشینی و سنجش توانائی‌ها و شایستگی‌های فرد برای اداره کسب و کار معنی می‌یابد. به‌عنوان مثال در بخشنامه اعطای تسهیلات تبصره ١۶ برای دستگاه‌های دولتی، صرفا اشاره شده است که تشخیص اهلیت فرد (حقیقی یا حقوقی) بر عهده دستگاه اجرائی است و منظور از اهلیت همان شرایط عمومی (مثل عدم سوءپیشینه و …) است. عدم تعریف شاخص‌های اهلیت، در نظر نگرفتن شایستگی‌ها و ظرفیت‌های کسب و کار و عبور سهل‌انگارانه از آن، نشان‌دهنده عدم توجه به توانمندی‌ها و مهارت‌های لازم برای اداره کسب و کار است.

۶ـ ناقص بودن ارزیابی پسینی: وقتی اشتغالزائی به‌عنوان انتظار و مطلوب اصلی دولت‌ها و هدف اعطای تسهیلات تعریف می‌شود، آنگاه ارزیابی نیز فقط معطوف به مدارک و مستندات معطوف به ایجاد شغل است و اهداف رایج اعطای تسهیلات دولتی که همان افزایش بهره‌وری، افزایش تولید ملی و نرخ رشد اقتصادی می‌باشد، و اتفاقا هدف علمی و معقول است، که مغفول می‌ماند. در نتیجه شواهد و مستندات معطوف به تولید، فروش و ایجاد درآمد در سیستم ارزیابی عملکرد تسهیلات هیچ نقشی ندارند و در دستورالعمل‌های مربوطه اشاره‌ای به آنها نشده و در عمل نیز مطمح نظر نیستند. اگر بهره‌وری هدف برنامه‌های حمایتی دولت بود، آنگاه نسبت تولید به نیروی کار به‌عنوان یکی از مهمترین شاخص‌های ارزیابی کسب و کار مطرح می‌شد و شواهد و مستندات تولید و فروش نیز در راستی آزمایی‌ها مورد تاکید بود.

٧ـ خارج کردن کسب و کارهای خدماتی و بازرگانی از دایره کسب و کارها: اگر انواع کسب و کارها یا استارت‌آپ‌ها را به ۵ دسته تولیدی، خدماتی، بازرگانی، اینترنتی و خانگی تقسیم کنیم؛ آنگاه در بخشنامه‌های اعطای تسهیلات انواع کسب و کارهای خدماتی و بازرگانی (و بخشی از کسب و کارهای اینترنتی) از دایره شمول کسب و کارهای واجد شرایط خارج شده‌اند. از آنجائی که سیستم بانکی و قوانین و مقررات مربوط به آن در فرآیند اعطای تسهیلات نقش اساسی دارد، تسهیلات را در دو دسته کلی کالای سرمایه‌ای (ماشین‌آلات و تجهیزات) و سرمایه در گردش (خرید مواد اولیه و قطعات) تقسیم‌بندی می‌کنیم. در نتیجه فقط کارگاه‌های تولیدی (خانگی یا صنعتی) و بعضا کسب و کارهای اینترنتی (آن هم به صورت محدود و با ارقام پائین) امکان دریافت تسهیلات را دارند. با نگاه بانکی و تسلط بانک‌ها در اعطای تسهیلات، مخارج مربوط به اجاره یا خرید مکان، جایگزینی سرمایه مستهلک، هزینه آموزش و یادگیری و تجربه‌اندوزی، هزینه خرید کالای نهایی و مصرفی (برای خرده‌فروشان) و به طور کلی بخش قابل توجهی از مخارج مربوط به راه‌اندازی کسب و کارهای خدماتی و بازرگانی از دایره شمول تسهیلات بانکی خارج می‌شوند و در نتیجه کسب و کارهای مذکور عملا مغفول مانده‌اند. در صورتی که موقعیت تاریخی و جغرافیایی کشور و فرهنگ تجارت در ایران، بسیاری از افراد را مستعد کار بازرگانی نموده است. مشاهدات میدانی نیز نشان‌دهنده این است که در عمل نرخ موفقیت کسب و کارهای کوچک بازرگانی و خدماتی در ۵ سال نخست فعالیت، بسیار بیشتر از کسب و کارهای تولیدی و کارگاهی است.

خرید کالا به منظور فروش (بدون تغییر و یا اضافه نمودن چیزی به آن) ماهیت کسب و کارهای بازرگانی‌ است. در نتیجه عمده نیاز این کسب و کارها را سرمایه در گردش لازم برای خرید کالای نهایی تشکیل می‌دهد.

همچنین پرداخت حقوق و دستمزد، اجاره و فروش اعتباری نیز از دیگر اقلام تشکیل‌دهنده سرمایه در گردش این کسب و کارها می‌باشد. ولیکن در سیستم بانکی فقط هزینه خرید مواد اولیه و قطعات مصرفی را به‌عنوان سرمایه در گردش تعریف می‌کنند. بنابراین از آنجا که قالب و نوع قراردادهای تسهیلات را سیستم بانکی تعریف می‌نماید، بسیاری از کسب و کارهایی که در عمل شانس موفقیت بیشتری دارند را از حوزه شمول حمایت دولتی خارج نموده‌ایم.

٨ـ جلوگیری از جایگزینی تکنولوژی‌های قدیمی با تکنولوژی و سرمایه جدید: در اقتصاد تکنولوژی را به‌عنوان روش انجام کار تعریف نموده و به دو نوع سرمایه بر و کاربر تقسیم می‌کنند. عمدتا تکنولوژی‌های سرمایه بر مبتنی بر ماشین‌آلات و دستگاه‌های جدید بوده، ظرفیت تولید بیشتر و با کیفیت‌تر را داشته، بهره‌وری را افزایش داده و نیاز به نیروی کار کمتری دارد. تکنولوژی‌های روزآمد و سرمایه بر که عمدتا در کشورهای توسعه‌یافته ایجاد و گسترش یافته‌اند ضمن فراهم نمودن امکان تولید بیشتر، امکان جایگزینی نیروی کارگران قیمت در آن کشورها را فراهم نموده است. با این وجود، وقتی هدف اصلی طرح‌های حمایتی دولت را ایجاد اشتغال تعریف می‌کنیم و کارفرما را متعهد و موظف به ایجاد شغل ـ به تناسب میزان تسهیلات دریافتی ـ می‌کنیم، آنگاه عملا امکان واردات یا خرید داخلی و بکارگیری تکنولوژی‌های جدید را از کارفرما صلب می‌کنیم. چرا که این تکنولوژی‌ها به لحاظ قیمتی بالا بوده و نیاز به نیروی کار را کاهش می‌دهد. پس در عمل و مادامی که اشتغال به‌عنوان انگیزه حاکم بر اقتصاد عمل کند، بهره‌وری بیشتر و رقابت‌پذیری با تولیدکنندگان خارجی را مصالحه نموده‌ایم. با توجه به فضای حاکم بر اقتصاد و دنبال نمودن اشتغال به‌عنوان اولویت، نمی‌توان بهره‌وری و رشد کمی و کیفی تولید را دنبال کرد. یعنی در عمل، هدفگذاری طرح‌های حمایتی بر مبنای اشتغال‌زائی مانع از دستیابی به بهره‌وری و افزایش کمیت و کیفیت تولید است. رویه معمول‌تر و علمی‌تر، اولویت دادن به بهره‌وری و رشد اقتصادی (افزایش تولید و درآمد ملی) است که افزایش اشتغال (به طور غیرمستقیم) را نیز همراه خواهد داشت.

***

تعریف مقصد نادرست همیشه منجر به اتلاف نیرو و منابع می‌شود. درخصوص طرح‌های حمایتی دولت، تعریف اشتغالزایی به‌عنوان اولویت، باعث خروج منابع مالی ذی‌قیمت از مسیر اثربخش شده است. بهره پایین تسهیلات اشتغالزایی (تسهیلات مشاغل خانگی، تبصره ١۶، روستایی، تبصره ١٨، تسهیلات کارا و غیره) و تبلیغات دولت‌ها برای دریافت این نوع از وام‌های ارزان قیمت از یک طرف و شرایط نه چندان دشوار لازم برای دریافت آن از طرف دیگر باعث به‌وجود آمدن تقاضای زیاد و صف طولانی برای این نوع از تسهیلات شده است. به‌علاوه بخش قابل توجهی از متقاضیان با استفاده از تجربیات افراد دریافت‌کننده وام و اطلاع از نحوه ارزیابی طرح‌ها، می‌دانند که می‌توانند از این منابع برای اولویت‌ها و نیازمندی‌های دیگر خود استفاده کنند و جهت پرداخت رهن واحد مسکونی، خرید خودرو، سوداگری و … برنامه‌ریزی نموده‌اند و همین موضوع نیز بر صف مذکور اضافه نموده است. بنابراین علاوه بر دلایل اقتصادی اشاره شده، بهره پایین این تسهیلات در کنار نرخ بالای تورم هم باعث انحراف منابع مالی می‌شود. اینگونه است که تمرکز بر مقصد نادرست (اشتغالزایی) ما را از همان مقصد دورتر و دورتر می‌سازد. تجربه کشورهای دیگر نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری و بهره‌وری به‌عنوان اهداف حمایتی دولت‌ها تعریف شده‌اند. سرمایه‌گذاری (شامل سرمایه جدید یا جایگزینی سرمایه‌های فرسوده قبلی) و افزایش بهره‌وری دو هدف مهمی هستند که اشتغال، تولید و درآمدزایی را به همراه خواهند داشت و مقدم بر آن هستند. ولیکن، انگشت نهادن بر اشتغالزایی به‌عنوان هدف ‌غائی، مانع از دستیابی به بهره‌وری و حتی سرمایه‌گذاری مولد و پایدار می‌شود. بر اساس قاعده عرفی ـ چون که صد آید نود هم پیش ماست ـ اگر بهره‌وری و سرمایه‌گذاری را به‌عنوان مقصد خود انتخاب کنیم، آنگاه اشتغال و درآمد پایدار را نیز به‌دست خواهیم آورد.